在我國經(jīng)濟新常態(tài)和供給側結構性改革進(jìn)入攻堅的背景下，通用航空業(yè)以其產(chǎn)業(yè)鏈條長(cháng)、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動(dòng)作用強等特點(diǎn)，成為國家促進(jìn)消費、帶動(dòng)投資、推動(dòng)轉型的重要選項。2016年5月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”），將通用航空業(yè)確定為“戰略性新興產(chǎn)業(yè)體系”?！兑庖?jiàn)》明確了今后一個(gè)時(shí)期我國通用航空業(yè)發(fā)展的指導思想、基本原則和發(fā)展目標，提出了通用航空業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)和相關(guān)政策措施。這是建國以來(lái)國務(wù)院辦公廳首次從國家戰略層面對通用航空業(yè)發(fā)展提出指導意見(jiàn)，《意見(jiàn)》將成為未來(lái)5年乃至更長(cháng)時(shí)期指導我國通用航空業(yè)改革和發(fā)展的重要文件。

改革思路

樹(shù)立全局觀(guān)念，從服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的高度認識通用航空業(yè)?！兑庖?jiàn)》首次提出“通用航空業(yè)”的概念，立足產(chǎn)業(yè)鏈整體發(fā)展，打破行業(yè)藩籬與區域桎梏，改變以往由單一部門(mén)、局部區域推動(dòng)通用航空發(fā)展的局面?！兑庖?jiàn)》突出市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以市場(chǎng)方式做大增量、優(yōu)化結構，同時(shí)以結構性改革的思路推動(dòng)空域、土地、資金、人才等要素的均衡投入，以規劃與政策引導產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)同發(fā)展、軍民融合發(fā)展、通用航空與運輸航空統籌發(fā)展。

打破思維禁錮，突破約束通用航空業(yè)發(fā)展的條條框框?！兑庖?jiàn)》提出強化通用航空交通服務(wù)，研究建立通用機場(chǎng)升級轉換為運輸機場(chǎng)的機制，打破了通用航空與運輸航空、通用機場(chǎng)與運輸機場(chǎng)之間不可逾越的界限，擯棄了大城市和樞紐機場(chǎng)等土地、空域資源緊缺區域不應建設通用機場(chǎng)的零和觀(guān)念?！兑庖?jiàn)》鼓勵共享、提倡開(kāi)放，推動(dòng)空域靈活使用、通用機場(chǎng)對社會(huì )開(kāi)放、行政區域之間共建共用通用機場(chǎng)，要求深化“引進(jìn)來(lái)”、“走出去”的國際合作?！兑庖?jiàn)》擯棄了通用航空企業(yè)散、亂、缺乏自律的舊觀(guān)念，強調推行行業(yè)自律和信用體系建設來(lái)規范市場(chǎng)秩序。

堅持問(wèn)題導向，破解制約通用航空業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節。針對通用航空“上天”和“落地”兩大痛點(diǎn)，《意見(jiàn)》大幅提高低空空域開(kāi)放范圍，明確提出監視空域、報告空域無(wú)縫銜接?！兑庖?jiàn)》提出“十三五”期間建成500個(gè)以上通用機場(chǎng)，有效緩解適用機場(chǎng)缺乏的短板。針對高運營(yíng)成本制約通用航空業(yè)規模擴大的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出多項簡(jiǎn)政放權措施，減少企業(yè)審批方面的時(shí)間和成本投入，《意見(jiàn)》還提出合理確定通用機場(chǎng)建設標準，節約投資、降低使用成本。此外，《意見(jiàn)》關(guān)于提高國產(chǎn)化通用航空器的產(chǎn)品支持與綜合保障服務(wù)能力、加大資金支持和強化人才培養等措施都將有效降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)的要素成本。

五大舉措

服務(wù)民生、升級消費，完善通用航空市場(chǎng)結構。當前，我國通用航空的社會(huì )需求已出現結構性變化，交通服務(wù)、公益服務(wù)和消費產(chǎn)品成為主導需求。長(cháng)期以來(lái)，我國通用航空工農林業(yè)生產(chǎn)作業(yè)和服務(wù)運輸航空的飛行培訓占作業(yè)總量的70%以上，通用航空供給側的適應性與靈活性明顯不足，迫切需要強化通用航空交通服務(wù)、擴大社會(huì )公益服務(wù)與新興航空消費來(lái)改善通用航空的市場(chǎng)結構。我國地理、地質(zhì)分布復雜，一些區域地面交通不便、建設成本高，發(fā)展通用航空具備比較優(yōu)勢?！兑庖?jiàn)》提出積極發(fā)展短途運輸，將為我國偏遠地區、地面交通不便地區人民群眾提供用得上、坐得起的基本航空服務(wù)，《意見(jiàn)》還鼓勵通用航空在搶險救災、醫療救護等領(lǐng)域的應用，這些都是推動(dòng)政府完善公共產(chǎn)品、公共服務(wù)?！兑庖?jiàn)》提出促進(jìn)通用航空與旅游業(yè)結合，支持個(gè)人飛行、企業(yè)自用、執照培訓、公務(wù)航空、航空俱樂(lè )部與通用航空愛(ài)好者協(xié)會(huì )發(fā)展，這些舉措旨在促進(jìn)通用航空與互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng )意經(jīng)濟、醫療、旅游、交通消費、體育娛樂(lè )等大眾產(chǎn)業(yè)的融合，帶動(dòng)社會(huì )消費的轉型升級。

科學(xué)謀劃、強調實(shí)用，補足通用機場(chǎng)建設短板。完善的基礎設施網(wǎng)絡(luò )是通用航空業(yè)可持續發(fā)展的基礎，可以公平、有效地降低所有用戶(hù)的成本。我國通用機場(chǎng)總量少、分布不合理，既有通用機場(chǎng)遠離城市和社區，主要服務(wù)于航空作業(yè)，難以滿(mǎn)足通用航空社會(huì )服務(wù)與消費需求。通用機場(chǎng)布局與建設應貼近市場(chǎng)、服務(wù)需求，《意見(jiàn)》在通用機場(chǎng)規劃布局上突出了兩大意見(jiàn)，一是著(zhù)眼于完善綜合交通運輸體系，發(fā)揮通用航空是土地使用最為集約的交通方式的比較優(yōu)勢，支持在偏遠地區、重點(diǎn)城市群、人口密集區、地面交通擁堵嚴重地區布局通用機場(chǎng)；二是強調需求導向，針對航空制造、風(fēng)景名勝區、重要體育產(chǎn)業(yè)基地等有實(shí)際業(yè)務(wù)需求的地區建設通用機場(chǎng)?！兑庖?jiàn)》明確依據經(jīng)濟、適用、美觀(guān)、綠色的原則合理確定建設標準，同時(shí)強調機場(chǎng)體系的統籌協(xié)調發(fā)展，加強區域協(xié)作、運輸與通用機場(chǎng)的配合以及統籌服務(wù)保障設施建設。

提升制造、集聚創(chuàng )新，構建業(yè)態(tài)完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。強大的制造業(yè)是航空強國不可或缺的關(guān)鍵，制造業(yè)支持是降低通用航空器購置成本、提供完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)的基礎?！兑庖?jiàn)》提出促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，一是針對我國通用航空制造落后的問(wèn)題，通過(guò)構建國家研發(fā)創(chuàng )新體系、創(chuàng )業(yè)平臺、工程中心的目標，培養工匠式人才，旗幟鮮明地支持具有自主知識產(chǎn)權的、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的、適用于我國通用航空特殊需求的通用航空整機與關(guān)鍵產(chǎn)品，通過(guò)競爭全方位降低我國通用航空器購置成本，提供符合高原運行性能等中國特定需求的通用航空器；二是針對現有產(chǎn)業(yè)園區集而不聚、聚而不合的問(wèn)題，提出通過(guò)政策創(chuàng )新、服務(wù)創(chuàng )新、模式創(chuàng )新，立足地方產(chǎn)業(yè)基礎與特色需求，實(shí)現通用航空對地方經(jīng)濟發(fā)展的帶動(dòng)作用；三是針對當前我國在通用航空國際合作中的弱勢地位，通過(guò)苦練內功增強技術(shù)實(shí)力，借助“自貿區”和“一帶一路”等國家戰略，“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”相結合，改變國際合作的分工格局。

破解難題、提高效率，擴大低空空域資源供給?？沼蚴俏覈ㄓ煤娇瞻l(fā)展的瓶頸，停產(chǎn)等待飛行的成本是通用航空企業(yè)最大的隱性負擔。2010年以來(lái)，根據國務(wù)院、中央軍委的統一部署，我國低空空域分類(lèi)標準、管理思路逐步明確，但低空空域管理改革進(jìn)展緩慢?！兑庖?jiàn)》以“開(kāi)放”和“效率”突破口，一是擴大了低空空域管理改革的范圍，將低空空域從真高1000米的垂直范圍提高到真高3000米以下，滿(mǎn)足大部分低空空域用戶(hù)的飛行需求；二是提出“監視空域和報告空域的無(wú)縫銜接”的改革方向，讓多數通用航空飛行滿(mǎn)足報備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時(shí)間與精力付出；三是根據通用航空飛行使用空域的類(lèi)型分別明確了申請（報備）、審批的時(shí)限，從整體上提高了審批效率。此外，《意見(jiàn)》對優(yōu)化飛行服務(wù)，完善基礎性的航空情報資料、航空氣象、飛行情報與告警服務(wù)能力提出了新的要求。

明確分工、協(xié)同配合，強化全程安全監管?！兑庖?jiàn)》從適航管理全覆蓋、全過(guò)程運行安全和規范市場(chǎng)秩序提出全方位的要求，強調了聯(lián)合監管機制與各部門(mén)職責?！兑庖?jiàn)》的一個(gè)亮點(diǎn)是提出充分發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用，減少行政干預，首次提出通過(guò)建立信用體系強化行業(yè)自律。通用航空與運輸航空在安全監管上有許多共同點(diǎn)，但也存在一些顯著(zhù)區別。飛行安全是通用航空企業(yè)和個(gè)人最真實(shí)、最基本的需求，促進(jìn)通用航空安全應充分強調企業(yè)的主體責任，要求企業(yè)在強制滿(mǎn)足規章最低標準基礎上推行安全自律，與此同時(shí)，局方應在充分履行監管職責的基礎上提供安全服務(wù)的公共產(chǎn)品，如通過(guò)頒布指導性安全文件、建議性的技術(shù)規范、提供不安全事件分析與事故教訓教育來(lái)普及安全文化、提升安全理念，最終形成以自律為主，他律為輔的新模式。

重在落實(shí)

一分部署，九分落實(shí)，好的指導意見(jiàn)僅僅是開(kāi)始，更重要、更艱難的是目標任務(wù)的分解、落實(shí)與執行。未來(lái)，需要各相關(guān)部門(mén)、各級政府凝心聚力、攻堅克難，以配套政策和實(shí)際行動(dòng)落實(shí)《意見(jiàn)》的統一部署。

《意見(jiàn)》中涉及民航局的職責、任務(wù)和分工較重。需要全行業(yè)在充分研究和學(xué)習《意見(jiàn)》的基礎上，按照局黨組“一二三三四”總體工作思路，以踐行發(fā)展“為了人民的理念”、推動(dòng)通用航空與運輸航空“兩翼齊飛”為目標，制定實(shí)施時(shí)間表和路線(xiàn)圖，積極主動(dòng)地推進(jìn)《意見(jiàn)》的職責分工要求，包括推動(dòng)修訂《中華人民共和國民用航空法》等法律、規章、標準的修訂，完善通用機場(chǎng)建設標準與分類(lèi)分級管理，推進(jìn)通用航空領(lǐng)域信用體系建設，完善專(zhuān)項資金對通用機場(chǎng)建設與運營(yíng)、新興通用航空經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的支持政策，補齊空域使用、適航審定等短板，支持通用航空專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才與經(jīng)營(yíng)管理人才培養模式、培養方式的升級完善。

在落實(shí)《意見(jiàn)》過(guò)程中，民航局還有不少配合與協(xié)作工作，如配合《通用航空飛行管制條例》、《無(wú)人駕駛航空器飛行管理規定》等法規、標準的修訂，推動(dòng)、配合全國低空空域劃設方案及改革時(shí)間表、政府購買(mǎi)通用航空服務(wù)、制造業(yè)轉型升級與產(chǎn)業(yè)集聚等有利于通用航空發(fā)展的政策盡快出臺，以及與各方協(xié)作加強空防安全等各項工作。

《意見(jiàn)》的出臺，打開(kāi)了我國通用航空業(yè)發(fā)展的戰略窗口期，這是行業(yè)內外多年努力的成果。落實(shí)《意見(jiàn)》有大量長(cháng)期性、基礎性的工作，無(wú)論是培育市場(chǎng)、建設機場(chǎng)、升級產(chǎn)業(yè)、開(kāi)放空域還是強化監管，均非一日之功，需要綿綿用力、久久為功。但國家、社會(huì )、老百姓對發(fā)展通用航空的愿望是迫切的，通用航空的發(fā)展時(shí)不我待，也需要立竿見(jiàn)影、立說(shuō)力行的主動(dòng)作為。戰略窗口期并非無(wú)限期，我們應當緊緊抓住“十三五”的關(guān)鍵五年，積極推進(jìn)通用航空建立規?；?、可持續發(fā)展的人才隊伍、基礎設施、保障體系，以十年時(shí)間推動(dòng)通用航空在應用領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)規模以及與其它現代產(chǎn)業(yè)深度融合方面獲得突破，為我國通用航空發(fā)展闖出一條新路來(lái)。

—轉自中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站